当前，在乡村振兴战略深入实施、城乡关系全面重构与国土空间规划体系建立的背景下，乡村地区规划建设进入新阶段。在资源要素紧约束的发展背景下，如何统筹城乡要素资源，以国土空间规划促进乡村联动发展，实现以城带乡、以强带弱、共同发展？
浙江杭州以共富带和乡村单元为抓手，统筹推进规划全域覆盖与资源要素优化整合，从发展路径、规划对象和治理思维三个方面入手，探索乡村地区从空间集聚走向空间均衡的共同富裕发展路径，并对标城市控制性详细规划，完善国土空间规划在乡村地域的管控层级，实现国土空间规划体系中“总体规划—详细规划”体系的城乡统一。
浙江省杭州市汾口镇武强湿地
发展路径：通过集聚走向均衡
共同富裕导向下的乡村规划，在区域层面需要将要素向资源禀赋优越的乡村重点片区集聚，将其孵化为实现共同富裕的核心空间。再以优势片区为依托，通过区域协同来共享区域发展成果，保障所有主体发展机遇与发展权利的基本均等，最终实现共同富裕。
为此，杭州在市域层面规划共富带，锚定乡村共富网络空间格局，明确总体乡村振兴格局。以淳安县下姜村、余杭区青山村等富有发展潜力和特色历史人文资源的乡村为主体，将周边景区景点等生态景观资源，沿江、沿溪、沿谷、沿路串珠成链，点轴联动，形成全域“一环十六带”的乡村共富带格局，优先保障一二三产业融合发展空间，重点植入休闲旅游、运动康养、创新创业、文化创意等功能，实现跨区域经济联动发展、国土空间优化和资源要素整合。特别是位于杭州西部山区的偏远乡村，更需要在共富带的框架下强化基础设施支撑、聚集发展动力。如临安湍口温泉和淳安临岐中药共富带，围绕康养主题形成跨区域的发展联动。
规划对象：从单个村庄走向乡村群
共同富裕导向的乡村规划对象，不再限于单个村庄，而是乡村群；以乡村单元模式，引导乡村从单打独斗到多个村庄抱团发展。杭州从乡村发展与治理体系重构的角度出发，对标城市控规单元，构建乡村单元规划框架体系，实现国土空间规划体系的详细规划全域全覆盖。将共富带上的发展节点作为乡村单元内的重点村，通过乡村单元详细规划实现重点村与周边乡村的联动发展，引导人口、土地开发指标、资本等要素资源向重点村集聚，进而实现更大范围的资源要素整合优化。
在淳安县汾口镇乡村单元详细规划中，杭州市积极探索，打破村庄行政边界，对单元内7个建制村进行统筹规划，采用联村共建、产业共兴、生态共治、设施共享的方式，实现单元内强村带弱村、山水林田共享的目标。在单元层面，利用第三次全国国土调查、林业调查、耕地调查等数据，构建完整的“乡村单元数据库”；针对淳安水环境安全、林地适宜性等地区特征，开展基于底线思维的生态环境评价，识别关键生态问题，共同做好生态保护与修复，科学指导村庄规划；以村村共享、主客共享、高效协同的思路设置共享公共服务设施，统筹布局增配乡村公共服务设施，完善“单元—建制村—自然村”三级设施配置，引导村级服务设施与旅游设施的复合集约利用。
治理思维：引导乡村空间与治理体系重构
共同富裕导向下的乡村规划在引领发展的同时进行高质量管控，传导上位国土空间规划的治理要求。一方面，作为详细规划，乡村单元详细规划的规划深度与城镇的控制性详细规划对标，传导自上而下的强制性控制要求。另一方面，考虑到乡村发展的不确定性以及乡村建设管理与城市的差异性，乡村规划留有与农村发展需求相适应的适度管理弹性。
为此，杭州的乡村单元详细规划构建了区别于控制性详细规划的乡村规划管控方式，以空间资源配置与用途管制等手段引导乡村空间与治理体系重构，主要通过用途管制分区、指标留白、功能留白、虚位管控等，形成乡村单元不同于控规单元的管控方式。
杭州乡村规划中的用途管制分区，以临安区仙人塘村村庄规划为例，该规划形成了用途管制分区及规划“一张表”，细化了农业和生态地区的用途管制规则与管控要求。
指标留白指的是，乡镇级国土空间规划中可预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地均可申请使用。
功能留白是对一时难以明确具体用途的建设用地，暂不明确规划用地性质；建设项目规划审批时落地机动指标、明确规划用地性质，项目批准后更新数据库。在规划图上可表述为“留白用地”。
虚位管控，是对暂时无法明确具体地块及规模边界的项目，采用“点位”“虚位”预控的方式，表达意向性位置；后续可根据实际需求，准入符合管制要求的设施，再确定具体边界、规模、指标和相应的规划管控要求。如在杭州市钱塘区河庄北乡村单元详细规划中，通过虚位管控方式预留新增农业设施建设用地，并在区块图则中明确规模与空间位置布局要求。
（作者单位：杭州市规划和自然资源局）
来源：中国自然资源报
责任编辑：宋晰
