湖南省新邵县的耕地 申兴刚 摄
“两个占补平衡”夯实制度基础
“近年来我们保护耕地更加严格，出台了一系列制度，为湖南连续20年实现耕地占补平衡打下坚实基础。”湖南省自然资源厅总工程师刘星辉说。
去年，湖南省自然资源厅出台了《湖南省耕地保护监管系统建设方案》，提出全面实施用地报批耕地占补平衡和动态监测占补平衡“两个占补平衡”。在用地报批占补平衡方面，所有依法报国务院或湖南省人民政府审批的各类建设用地，在报批用地前，必须先行完成补充耕地，做到先补后占、占一补一、占优补优、占水田补水田。在动态占补平衡方面，建立湖南省耕地保护监管系统，以月度、季度和年度为监管周期，对湖南省范围内耕地和永久基本农田数量、类型和范围等方面变化情况进行监测。
今年第一季度，湖南省连续出台《关于加强新增耕地全过程管理的通知》《关于进一步规范补充耕地开发管理加强生态保护的通知》《关于进一步加强耕地保护工作的通知》3个文件，要求全面落实“两个占补平衡”，严格保护耕地，明确建设用地报批前，未落实耕地占补平衡责任的，一律不通过用地审查。对不需纳入农用地转用审批但涉及占用耕地的项目，县级人民政府要切实履行耕地补充义务。对发现农民建房、新增违法建设用地、新增绿化造林、超标准建设绿化通道、挖湖造景等情形占用耕地的，以县为单位逐宗汇总，由湖南省自然资源厅直接扣减或冻结其相应规模的耕地占补平衡指标。此外，严格实行“无指标停审批”，县级指标库无剩余耕地指标的，除省以上投资的铁路、高速公路等重大基础设施可由省级先行统筹安排外，暂停该县（市、区）用地审批。
编制耕保专项规划规范项目选址
湖南省要求各地编制耕地保护专项规划，从源头上落实耕地占补平衡。
据湖南省自然资源厅耕地保护处处长李元卓介绍，规划对城镇开发边界内所有耕地进行统筹安排，逐块明确是否需要占用，确需占用的，必须拟定占补平衡和补充耕地选址方案。同时，进一步明确耕地利用优先次序，将粮田按永久基本农田管理，永久基本农田重点用于粮食特别是口粮生产，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。此外，为确保“两个耕地占补平衡”落实到位，在严格生态环境评估的前提下，对补充耕地拟占用相关地类进行统筹安排，科学划定耕地后备资源范围，逐地块划定落实永久基本农田。
“对于未编制耕地保护专项规划的地区，不得批复其国土空间总体规划。”李元卓介绍，湖南省不仅要求编制耕地保护专项规划，还要求补充耕地项目严格按照规划选址。项目选址以生态优先原则，综合考虑与居民点的相对海拔高差以及交通、水利等因素。严禁开垦25度以上陡坡地、15度至25度的重要水源地，严禁开垦规划确定的用于发展林业的土地，严禁开垦退耕还林地，严禁开垦生态保护红线范围内、自然保护地范围内、生态环境脆弱区、水土流失严重区土地，严禁开垦重金属含量超过管制值的土地，严禁开垦地质灾害隐患区土地，严禁围湖造田和侵占江河滩地开垦耕地。
从规划立项到后期管护全面从严把关
在项目用地审查方面，湖南省自然资源厅坚持关口前移，强化审查把关，严格控制建设占用耕地。湖南省自然资源厅联合相关部门加强行业指导，督促项目建设方在规划、立项阶段加强评估论证，优化选址，不占或少占耕地。
为了加强耕地占补平衡过程管理，湖南省要求，通过耕地开发、增减挂钩、土地整治等产生的新增耕地必须经湖南省自然资源厅审核把关，实行立项、验收、核查全流程监管，逐宗进行现场核验。为确保耕地占补平衡顺利进行，湖南省自然资源厅采取了各类新增耕地项目全覆盖监管、补充耕地指标确认双把关等有力措施。“湖南省自然资源厅耕保处和调查处对补充耕地指标确认实行双把关。对市县上报资料和实地核实意见全面审查，共同确认后，湖南省自然资源厅耕保处下发补充耕地指标确认书。经湖南省自然资源厅土地管理月调度会审定后，方可在自然资源部耕地占补平衡动态监管系统上图入库审查。”湖南省自然资源厅耕地保护处副处长刘先刚介绍。
湖南省土地综合整治局局长罗铁军表示，补充耕地指标下发前，实地核验是确保耕地真实的关键。湖南省自然资源厅耕地保护处组织湖南省土地综合整治局和市级自然资源主管部门，对补充耕地指标实地核实，重点核查新增耕地是否达到耕地地类标准，面积是否真实准确，是否破坏生态环境，据此形成实地核实意见并上传到补充耕地指标远程复核确认系统。
“我们利用专业核查软件，导入项目坐标信息逐宗逐地块定位，按照走到、看到、拍摄到的原则，采取现场定位定方向拍照、无人机航拍取证。如果对耕作层、坡度存疑，则利用取土器现场提取土样、运用RTK测量仪器现场测量，现场填写核查意见，第一时间上传至湖南省自然资源厅卫星云遥系统，留下核查铁证。”罗铁军说，“对于补充耕地项目，我们重点核实是否达到耕地标准，未按照项目设计完成开发、复垦任务等的，明确不作耕地认定。”
为加强后期管护，湖南省自然资源厅还建立了耕地开发与调查监测信息共享机制。湖南省第二测绘院通过卫星遥感影像等手段，定期对补充耕地项目的后期耕种情况进行动态监测，及时发现补充耕地“非农化”问题，并将问题清单移交湖南省自然资源厅耕保处，最终根据项目整改情况冻结或扣减项目补充耕地指标。
据湖南第二测绘院院长谢优平介绍，耕地监测主要包含以下方面：一是耕地数量监测，通过前、后时相卫星影像对比，监测农民建房、其他建设等各类耕地减少图斑类型、面积、范围和分布，形成耕地数量清单。二是耕地非农化监测，重点监测违规占用耕地绿化造林、超标准建设绿色通道、违规占用耕地挖湖造景、其他“非农化”的行为。三是耕地使用监测，利用本年度覆盖早、中、晚稻全生命周期的多期卫星影像，在三调水田范围内自动识别提取早、中、晚稻种植区域，并结合2012年至2019年相关项目积累的影像解译样本库和地物光谱库进行比对分析，确定湖南省早、中、晚稻种植面积。四是新增补充耕地开发项目后期管护监测，根据新增补充耕地开发项目矢量数据，套合每季度1米分辨率卫星影像，提取明显不是耕地的图斑，推送外业调查核实后，形成新增补充耕地开发项目后期管护任务清单。
李元卓介绍，卫星动态监测实行月发现、季小结、年总结，对农村建房及其他建设占用耕地等未落实占补平衡的情形，从县级补充耕地指标库中直接冻结或扣除相应的指标。截至目前，对卫星监测核实的农村村民建房、新增违法建设用地、相关“非农化”行为等耕地减少、占用耕地未落实占补平衡的情形，已先后扣减和冻结耕地数量指标82874亩。
严格执法督察压紧压实耕保责任
湖南省采取了一系列执法督察措施，压紧压实耕地保护责任。湖南省自然资源厅执法局副局长向贤敏介绍说，2020年以来，在耕地保护监管不力、执法不严方面，湖南省已党纪政纪处分139人，移送司法机关79人，追究刑事责任44人。
湖南省建立了省市县三级自然资源主管部门主要负责人月调度机制，湖南省自然资源厅及时将任务发送市县人民政府。厅领导牵头分片区对湖南省14个市州情况进行调度，研究存在的困难和问题，定期通报整改进展情况，并督促整改落实到位。
湖南省还不断健全执法体制机制，建立了常态化挂牌督办与公开通报机制。湖南省自然资源厅建立了直接立案查处机制，同时与湖南省检察院联合印发自然资源领域公益诉讼意见，联合湖南省纪委监委研究出台自然资源领域问题线索移送办法，联合驻厅纪检监察组建立省级查办案件监督机制，协调推动违法问题有效整治。湖南省自然资源厅坚持既查事又查人，严厉打击违法乱占耕地行为，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，将耕地保护情况纳入绩效考核，对耕地保护案件查办问责不力的地区，按有关规定取消其自然资源领域的评先评优资格。各级自然资源主管部门加强与同级纪检监察机关、人民法院、人民检察院等单位联动，及时移送公益诉讼案件线索，涉及公职人员违纪违规的，移送纪检监察机关追责问责。
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